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【金準專題】金準"一帶一路"研究與服務(電子刊)2020年(第1期)

發布日期:2020-03-30 作者:智宇琛 來源:

金準“一帶一路”研究與服務(電子刊)

The Ktrue Research and Service of Belt and Road (E-book)

2020年第1期  總第6期

 

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關鍵詞:國際PPP  政府保證  交通案例

 

在國際PPP項目中,政府保證的內容、形式、方法和機制至關重要,不僅關系到項目是否能夠順利進行融資、建設、運營和管理,在項目內外部條件發生變化時也起到關鍵作用。

 

有鑒于此,世界銀行、公私合營基礎設施咨詢機構(The Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) )以及全球基礎設施基金(GIF)等機構聯合進行了一項關于全球基礎設施建設項目中的政府保證的研究,并于2019年底出版了《基礎設施建設中促進私營部門投資的政府保證》一書。

 

我們從該書中精選相關案例,本期首先介紹其中4個交通類案例,涉及秘魯、巴西、韓國、西班牙等國家在實施其交通基礎設施國際PPP項目中的政府保證機制、經驗以及教訓等。下期將介紹電力PPP項目案例,歡迎繼續關注。

 

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一、秘魯交通基礎設施項目政府保證模式的優化

在一個國家內成功實施PPP的經驗可以減少對廣泛政府保證的需求。一個典型案例是:與亞馬遜北部公路(2005)的融資相比,秘魯政府的良好記錄降低了其對利馬地鐵2號線項目(2015)所需的直接支持水平。

 

亞馬遜北高速公路項目內容是建設和維護一條964公里的國家高速公路,該公路是南美區域基礎設施整合(IIRSA)計劃的優先項目。由于預計每日流量很少,因此該項目的結構是政府每年向特許公司付款,以支付部分投資、運營和維護成本,該項目提供的保證范圍相當全面。

 

該道路分為多個部分,隨著建設里程碑的實現,政府簽發了“付款義務證書”(CRPAOs),這代表著秘魯政府的無條件年度付款義務,可以被分配給第三方(允許在發行債券時用作擔保)。

 

亞馬遜北高速公路項目的中標條件是要求最低政府補貼。這項補貼涉及所需的PAO(每年的工程付款)和PAMO(每年的運維費用)總和的現值。在特許權的整個有效期內,政府將支付沿高速公路分布的8個收費站收取的費用與中標人每年要求的PAMO付款之間的差額。該計劃被批評給政府帶來了不必要的風險,并提出了縮減保證范圍的建議。

 

2015年授予的利馬地鐵2號線項目,耗資58億美元,其在平衡風險分配方面有了進步。該項目包括35公里地鐵的設備、系統和車輛的設計、建造、運營、維護和供應的總包。

 

在該項目中,特許公司承擔了設計、施工和運營績效的風險,而秘魯政府承擔了與征地和移民安置、未知的地質條件、需求和不可抗力有關的風險。

 

該項目還使用了授權機構的合同付款義務的一種形式(ReICAS por InversionessegúnCertificado de Avance de Obras,RPICAOs)——“具有里程碑意義的付款憑證”,代表了交通運輸部用于減輕建設風險的付款義務。

 

RPICAO涉及秘魯政府作為項目啟動實體的付款義務的保證人,而不是直接債務人。付款義務是通過由稅收資助的總信托來承擔的,秘魯政府僅有義務支付差額,從而限制了政府的風險敞口。

 

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二、巴西地鐵項目根據實際需求提供保證的機制

降低實施此PPP項目收入風險的機制基于最小和最大需求水平。這種最低收入保證結構可激勵有收入保證的私人合作伙伴以使需求最大化。當特許公司收取的收入低于預定水平時,將觸發最低收入保證。

 

對于運輸項目,尤其是新建項目,需求風險可能很高。例如:需求預測常常高估了用戶;其他基礎設施可能會與本項目競爭;民眾可能對支付服務費用不感興趣,等等。因此,PPP運輸項目的最低收入保證通常用于減輕需求風險。

 

2005年,巴西圣保羅州政府宣布將實施圣保羅地鐵4號線為期30年的建設項目并開始招標。圣保羅地鐵4號線的最低收入保證機制是:

 

1、根據預計的基本需求水平使用政府補貼或特許經營者稅收的范圍。與基本預期需求相差10%以內(意味著實際需求介于預期需求的90%至110%之間),既不會補貼也不會征稅。

 

2、此外有另外兩個保護范圍,第一個保護范圍在預計需求的10%到20%之間,第二個保護范圍在預計需求的20%以上——需求低于預計的10%以上的兩個較低層級時要求政府向特許公司付款。需求比預計高出10%以上的兩個較高層級時要求特許公司向政府付款。

 

3、如果需求水平比預期的要低10%到20%,則政府將補償未滿足需求的60%,以補貼特許公司的損失;如果需求水平比預期的水平低20%以上,政府將通過補償未滿足需求的90%來補貼特許公司的損失。

 

4、如果需求高于預期,則特許公司支付其額外收入的一部分,具體取決于對服務的實際需求下降的范圍(高于預期需求水平)。

 

通過這種機制,如果需求低于基本方案水平,則政府會向私人合作伙伴提供補償。如果需求超出基本方案水平,則政府將獲得額外利潤的一部分。這樣,私人合伙人面臨的需求減少和收入下降的風險得以緩解,而政府仍然受益于上行潛力。特許經營者始終具有最大化需求的動力,因為特許經營者共同承擔著利用率低下的風險和共享利用率上升的好處。

 

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三、韓國地鐵項目政府保證模式的變化

地鐵9號線是韓國首個私有地鐵軌道投資項目,采用BTObuild-transfer-operate方式并享有30年的特許經營權。首爾市政府(SMG)運營著現有的八條地鐵線,于2005年將其9號線運營權委托給首爾地鐵9號線財團。該財團包括由現代Rotem集團(子公司)的投資者和麥格理集團(MKIF)領導的金融投資者。

 

該財團負責設計和建造,工程和制造,測試和試運行以及運維。根據這一工作范圍,財務結算時的估計費用為12億美元。國家和首爾政府針對特定可驗證里程碑支付款項,里程碑由獨立工程師每月認證一次。

 

收益模型由兩部分組成。第一部分是車票收入,據估計,這條鐵路線每天(2013年)將運送760,000名乘客,每年的總里程達到600萬公里。第二部分是輔助業務,包括地下購物中心租賃租金,以及車站、車廂和便利店的廣告。

 

該項目由SMG提供的項目管理機構在運營的前15年中提供支持。在實際收入不低于特許經營協議預測收入50%的前提下,SMG將在前五年提供90%的通脹調整后的預測收入支持;在第六年至第十年該比例為80%;第11年至第15年為70%。

 

事實證明,SMG由于項目管理機構的年度支出受到財務壓力。由于項目管理機構保證13%的回報率,如果乘車率低于預期,該市每年必須向公司支付數百萬美元。

 

MKIF和其他投資者在2010年、2011年和2012年分別獲得了1,180萬美元,2,620萬美元和3,450萬美元。SMG從2009年至2013年共向私人運營商支付了1.452億美元。

 

鑒于這種情況,SMG啟動了有關票價上漲和取消項目管理機構的談判。隨后,私人投資者進行了重大改組。2013年10月,MKIF和現代Rotem以約7.07億美元的價格出售了他們的股份,為11位投資者的出資鋪平了道路。其中包括兩家資產管理公司(韓華資產管理公司和新韓法國巴黎銀行資產管理公司)和京瓷人壽保險、韓華人壽保險和興國人壽。SMG與重組后的首爾地鐵9號線公司簽署了新合同。

 

在修訂后的協議中,項目管理機構(以及最低回報率保證)被成本補償系統取代。即如果地鐵的實際收入不能支付運營成本,運營商將僅獲得其損失的賠償。根據修訂后的協議,SMG希望在未來26年內將財政支持從49億美元減少到19億美元。

 

這一案例表明,為政府及其項目管理機構提供保證的回報率可能極其昂貴,還必須考慮其他補償方法并建模,以了解哪種方法帶來最大化的物有所值。

 

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四、西班牙公路項目政府保證的風險

從1998年到2004年,西班牙授予了9條收費公路特許經營權,并且根據當時的經濟增長情況做出了非常樂觀的交通預測。

 

特許權合同包括一項關于“行政責任人”(RPA)的條款,該條款起源于避免“不當得利”的法律學說,其中指出“個人有權因由于公共服務正?;虍惓_\行造成的任何傷害或損害獲得政府賠償,除非不可抗力?!?/span> 因此,RPA本質上是政府的保證。

 

幾年后,西班牙受到歐洲金融危機、經濟衰退以及免費通行的替代路線等因素的影響,導致交通量僅是預期的一小部分。盡管試圖重組債務,但未成功,到2014年,九條收費公路已申請破產,未償債務超過50億歐元。

 

根據RPA,政府必須在困難的情況下收購該公司,但龐大的收購資金將增加西班牙在經濟衰退期間的預算赤字。隨后,政府與貸款人和項目所有者進行了長時間的談判,并通過選舉周期和法規變更推遲了就RPA的支付。最終,貸方將其債務(大幅折價)出售給對沖基金,這些對沖基金則訴諸法院要求付款。

 

西班牙的收費公路案例表明,即使在發達國家中,需求研究不足和隨后的經濟危機也可能產生債務,即使有保證,債務也會損害政府、私人投資者和貸方。因此,前期項目準備(包括實際需求分析)仍然是確保項目成功的最關鍵因素。

 

 

 

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