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【金準·PPP觀察】大石峽項目 PPP風險防范探索|中國投資

發布日期:2020-04-22 作者:袁君萍、李菲 來源:中國投資

 導 讀 

由于項目本身的公益屬性、施工復雜性、建設周期長、經濟效益較低等特性,項目的建設期風險機制設計值得關注

進度風險控制措施

質量風控措施

資金風險控制措施

安全風險防范措施

生態環保管理措施

 

       PPP項目能夠成功實施,很大程度上取決于項目參與主體之間有效的風險分擔,而風險分擔機制首先就要在PPP項目實施方案設計中未雨綢繆,預先籌劃。大石峽水利樞紐工程PPP項目實施方案策劃階段,由于項目本身的公益屬性、施工復雜性、建設周期長、經濟效益較低等特性,使得項目的建設期風險機制設計受到了實施機構的關注。方案對于項目建設期的進度、質量、投資、安全及生態環保等方面的風險進行了系統的識別分析,并按照“由最有利方承擔(即控制該風險有更大的利益或動機、同時由該方承擔該風險最有效率)”的原則,使各方承擔的風險都在各方能承受的范圍內,真正落實“風險分擔,利益共享”這一PPP模式的精髓。

       新疆大石峽水利樞紐工程(簡稱“大石峽工程”)以灌溉為主、結合防洪、兼顧發電等綜合利用。項目概算總投資89.97億元,最大壩高247m,施工總工期約8.5年。本項目是目前財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫中投資額最大的水利項目,也是新疆自治區本級第一個水利工程PPP項目,已于2019年10月9日完成合同簽署,正式進入PPP項目執行階段,目前已截流進入全面施工階段。根據PPP協議約定和相關法律法規的規定,項目公司為項目建設期風險(包括進度、質量、投資、安全、生態環保等方面的風險)的第一責任人。實施方案對建設期的風險進行了詳細的識別分析,并制定了相應的防范措施。

       進度風險控制措施

       為利于實施機構對項目進度進行監管、督促,完成項目的建設進度目標,方案依據可行性研究報告中的施工關鍵路線,約定了進度計劃里程碑時間節點作為項目的進度控制節點,項目建設期不能超過立項文件批復的8.5年。為激勵項目公司的積極主動性,相應設置了進度控制的獎懲機制和績效考核辦法。若項目提前完工,則項目因提前運行并網發電的收益全部歸項目公司所有;若項目公司原因造成建設期延長的,則政府方按延誤日數計算違約金,對項目公司進行處罰。且,政府方將按照績效考核管理辦法,對項目公司建設期的里程碑節點進度目標實現情況進行監督考核打分,并與建設期違約掛鉤,有效督促項目公司積極制定控制措施,保障項目的實施進度。

       質量風控措施

      項目公司建設期的首要任務就是保證項目質量,為加強對項目質量監督,方案設置了如下措施:
(1)由實施機構負責招標采購有相應資質的工程監理單位,監理單位不但對項目公司負責,也應對實施機構負責。同時,建設過程中實施機構同時聘請第三方專業公司對項目現場原材料及特殊分項工程的施工質量進行專項監督檢查,并通過定期或不定期的績效考核加強對施工單位的監管,達到對現場質量監督管理的效果。(2)項目公司的股東不具備項目建設所需的工程施工、貨物生產或提供的資格和能力的,項目公司需按照相關法律法規招標確定施工單位或貨物服務提供單位,同時方案中對擬承擔本項目大壩施工任務的施工單位資格進行了約定,即承擔大壩主體施工的單位必須有壩高100米及以上的混凝土面板堆石壩施工業績,以降低高壩施工質量風險。(3)實施機構通過對設計責任的分擔來控制工程質量。本項目勘察和初步設計工作由實施機構負責完成并承擔相應的設計責任,項目公司負責施工圖設計并承擔相應的設計責任。這與一般PPP項目設計責任完全由項目公司承擔的機制有所不同,政府方承擔勘察設計責任,可有效的控制項目的質量、安全指標,項目公司負責施工圖設計,并有優化設計方案的權利,也在一定范圍內給與了項目供公司發揮其專業優勢的空間(但對涉及工程安全、質量相關系數的調整必須經過實施機構同意),使項目設計更加安全、可靠、經濟、合理。(4)出于對安全、質量的重點關注,項目原建設單位大石峽建管局和原項目法人單位大石峽建設管理公司繼續保留,一方面大石峽建設管理公司作為政府方出資代表,以中央投資補助資金參股項目公司,并持有項目公司49%的股份,直接參與項目的經營管理,與社會資本共擔風險;另一方面,大石峽建管局作為實施機構的派出單位,負責政府方PPP合同的履行和對項目公司的績效考核監督,進一步提高監管力度和監管的有效性。

       資金風險控制措施

      項目概算總投資89.97億元,根據可研批復,項目資本金50.61億元,其中中央投資補助30.37億元,自治區為項目提供了9500萬元投資補助資金。剩余資金部分由選定的社會資本自籌。由于項目投資規模大,建設周期長,投資控制難度大,項目的整體經濟效益偏低,給項目融資也增加的難度,同時涉及30多億的中央投資補助資金的合規使用和管理,因此做好投資控制工作非常重要。就此,方案對于資金風險的控制也考慮了多方面的措施,比如設置項目專用賬戶,政府方對賬戶進行監督;設置了社會資本方資金與中央投資補助資金同步到位的相關條款;明確了項目公司不能融資到位的條件下,社會資本方的增信等支持義務,進一步保證項目的融資到位;保留了政府方跟蹤審計的權限、征地拆遷補償等費用的政府方包干使用,合理分擔資金風險等措施。

      安全風險防范措施

      大石峽工程是國務院批復的《塔里木河流域近期綜合治理規劃》中推薦開展前期工作和《南疆水資源利用和水利工程建設規劃》提出近期建設的山區控制性工程,已列入《水利改革發展“十三五”規劃》和172項節水供水重大水利工程。項目最大壩高247米,相當于在河底扶搖直上建造起一座80多層高的巨型建筑物,是世界第一高混凝土面板壩,且工程所在地屬于地震多發區,地質條件復雜、地震設防烈度高、壩體填筑量大,工程運行庫水位消落幅度為國內最大。因此,政府方對項目安全風險處理機制的關注度極高。

        本項目建設內容主要由水庫大壩、泄洪系統、水電站等組成。PPP方案論證時提出了兩種合作方案:“整體”方案與“AB劃分”方案?!罢w”方案指合作范圍包含大石峽工程的全部建設內容及整體項目的運營,項目公司獲得大石峽工程特許經營權,負責大石峽工程全部的投資、建設及運營,合作期滿后,項目公司將整體項目設施無償移交給實施機構?!癆B劃分”方案指將大石峽工程建設內容劃分為A、B兩個部分,A部分為水庫大壩、泄洪系統等與水電站不直接相關的工程(包括初設等前期工作、征地拆遷等),即公益性部分,由實施機構負責投資、建設、運營;B部分為水電站(包括發電引水工程、發電廠房、升壓站、相關機電設備等),即經營性部分,由項目公司負責投資、建設和運營,項目公司向實施機構支付特許經營權使用費,此費用用于補貼A部分工程的建設投資,合作期滿后,項目公司將B部分設施無償移交給實施機構。

       “AB劃分”方案對于經營收入不能滿足市場投資回報要求的公益項目(如地鐵PPP項目)較為常見、且被廣泛應用。從多輪的市場測試看,大多數投資人也傾向于此合作方案?!癆B劃分”方案下,A部分特別是 247米世界最高的面板堆石壩的投資控制、工程建設進度、工程設計施工風險全部由政府方承擔,且AB劃分使得建設和管理過程中存在著大量的時間上、空間上的交叉和干擾,將進一步加大建設施工和運營協調過程的問題和風險,繼而增加政府方的管理成本和管理風險。針對潛在社會資本方多為水利行業大型施工管理或投資企業的實際情況,為發揮社會資本的專業優勢,最終還是采用了“整體”合作方案,將項目的施工等風險讓最有承擔能力的投資方承擔,可最大程度的降低整個項目的風險和成本支出。同時政府方也可以從項目實施的具體事務中抽脫出來,以監管者的身份,通過監督考核等方式充分發揮管理者的優勢,提高管理效率、降低管理成本,同時保障大石峽工程的整體性和運營安全。

       生態環保管理措施

       項目要求嚴格執行有關環境保護和土地管理的規定,依法做好項目的環保設計、施工及竣工驗收,采取有效措施保護環境和節約用地。在實施項目的過程中因環境污染和水土流失而造成人身傷亡、財產損失、罰款、經濟賠償、訴訟及其他一切責任,均由項目公司負責。且,由于項目以灌溉為主兼顧防洪、發電的公益性質,方案尤其明確了項目的水量調度需要服從塔里木河流域管理局的統一管理,把生態用水放在優先位置。

       總之,項目建設期的風險是無法避免的,但卻可以通過相應的措施,使風險降低。在實踐中,根據不同的風險因素,應結合項目的具體情況,采取相對應的措施,以更好的保證向成功,爭取更好的投資收益。

 

 

 


編輯 | 楊海霞

設計 | 孫子悅

來源  中國投資2020年4月刊

 

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